Book Reviews

23 maio, 2008

187) Sistemas Fiscais na América Latina

Los impuestos y la Integración Latinoamericana

Taxation and Latin American Integration
Vito Tanzi, Alberto Barreix, Luiz Villela (eds.)
Washington-Cambridge: IADB, Harvard University Press, 2008

“Los sistemas tributarios modernos fueron mayormente desarrollados entre 1930 y 1960, un período en el cual se levantaron barreras comerciales (eran los tiempos de la Gran Depresión y de la Segunda Guerra Mundial y sus postrimerías). Aparte de esto, los movimientos de capital estaban limitados; había poca inversión extranjera y por tanto era restringido el papel de las empresas multinacionales; había una escasa movilidad de las personas, excepto en la condición de migrantes; y prácticamente los individuos no hacían compras fuera de las fronteras de sus países”. Con este párrafo inicial Vito Tanzi, uno de los editores de Taxation and Latin American Integration junto con Alberto Barreix y Luiz Villela, da comienzo al capítulo 13 con el que concluye la obra citada. [1]

A partir de la observación anterior, el autor destaca que los sistemas tributarios lograron introducir dos “innovaciones” fundamentales. Por un lado, la adopción del impuesto integral y progresivo a la renta y, por otro lado, el impuesto generalizado al consumo, bajo la metodología del Valor Agregado. Desde el punto de vista de su génesis, ambas tienen origen distinto. La imposición al ingreso, impulsada originalmente en el siglo XIX por los autores italianos ocupados en las finanzas públicas, principalmente Antonio de Viti de Marco, tuvo su transformación más importante de la mano de la Escuela de Chicago en la década del 40, con el liderazgo de Henry Simons. De otro lado, el IVA, es en el concepto de Tanzi, un invento genuinamente europeo, francés, con mayor propiedad, y es un intento de dar una respuesta ordenada al proceso embrionario de integración europea, en aquellos años bajo el marco de la Comunidad del Hierro y el Acero. La tributación al ingreso y al consumo permitió el establecimiento de una base sólida de recaudación que, a su vez, hizo posible la ampliación de las funciones del estado, tanto en la multiplicación de sus tareas relativas al bienestar social como las concernientes a la regulación macroeconómica.

Sin embargo, y este es el punto principal del argumento del capítulo y por extensión del libro, los sistemas tributarios modernos –su diseño, su arquitectural legal y los principios de la administración de impuestos en los que se apoyan- se desarrollaron y ampliaron en el marco de economías mayormente cerradas al comercio, las inversiones y a los flujos de personas. No es casual entonces que este edificio tributario haya tenido dificultades de convivencia con la expansión a escala multilateral del comercio de bienes y servicios, la globalización, y la integración creciente de actividades y sectores económicos en el marco de regionalismos abiertos.

Los editores de esta obra han reunido trabajos de diversos autores que, de manera sintética, pueden reunirse bajo dos grandes títulos y donde todos ellos prestan atención explícita a la realidad de América Latina. En primer lugar, están aquellos temas donde se discute el impacto que tienen las reformas de la política comercial sobre la solvencia fiscal y la estructura tributaria. Así, por ejemplo, se aborda cómo la liberalización comercial impacta sobre la recaudación tributaria poniendo de relieve algunos de los canales más convencionales, especialmente por la caída de los ingresos aduaneros (Capítulo 2). Pero también se analizan otros menos obvios, al considerar cómo la mayor apertura comercial puede influir sobre el balance fiscal en su conjunto (Capítulo 3). Como parte integrante de esta familia de tópicos, se incluyen los aspectos concernientes a la armonización tributaria en el contexto de los procesos de integración que, para la realidad latinoamericana en la cual discurre el análisis, se trata de uniones aduaneras imperfectas. Así se analizan (Capítulos 4 y 5) los casos de varios procesos de integración sub-regionales –Mercosur, Comunidad Andina, Caribe y SIECA, y los esfuerzos respectivos de armonización tributaria. Un aspecto singular de estos procesos, el funcionamiento de las pensiones en economías que buscan facilitar la extensión y reconocimiento de los beneficios frente a la mayor movilidad del trabajo, es considerado en el capítulo 11. También se examina, (Capítulo 12), la imposición al capital en el contexto europeo y en qué medida las soluciones puestas en práctica allí podrían de servir de guía a integraciones de menor profundidad y alcance, tal el caso de la situación en América Latina y el Caribe. Todas estas cuestiones tienen un común denominador: de una u otra forma procuran soluciones y adaptaciones del diseño tributario a decisiones tomadas en el frente comercial y a la elección de la estrategia de integración. Emergen así reformas y adaptaciones de la política tributaria que están “calibradas” y obedecen a motivaciones externas a la misma, pero sobre las que existe algún grado de control e injerencia de política pública.

Sin embargo, como se señaló en el párrafo inicial de esta reseña, los sistemas tributarios han recibido los impactos de la globalización y, consecuentemente, han sido alcanzados por fenómenos que están más allá del diseño propio de la política comercial. Es éste el segundo conjunto de temas en los que incursiona el libro. Allí se intenta enfocar desde distintos ángulos cómo la política y la administración tributaria ha intentado capear las dificultades del nuevo contexto internacional. Los trabajos tratan así tópicos tales como la competencia y los incentivos tributarios en busca de la inversión extranjera (Capítulos 6 y 7), o la captura de los “precios de transferencia” internos a las firmas y las transacciones financieras trans-fronterizas, sea a través de tratados y convenios tributarios o el intercambio de información (Capítulos 8, 9 y 10). El capítulo final ya citado es una discusión que procura encapsular estos aspectos específicos bajo un prisma más general. El autor observa que, de la mano de la globalización, las autoridades tributarias han optado por competir en la oferta tributaria. Por un lado, tal como se señala, si bien esto representa un incentivo de eficiencia para la política de impuestos y también, por extensión, a la política de gasto público, deja abierto un interrogante que hasta ahora no tiene respuesta. La mayor movilidad de capital, bienes, personas y las propias innovaciones en la tecnología de la información, que abarca también al sistema de pagos y transferencias financieras internacionales, degradan de manera creciente la eficacia del sistema tributario. Vito Tanzi habla figuradamente de “termitas fiscales” que horadan las bases de recaudación y la administración de los impuestos. De esta manera, la competencia y las respuestas individuales de las políticas tributarias se convierten, al descargar externalidades sobre otros territorios pero a su vez recibiendo las respuestas de terceros estados, en soluciones que están lejos del óptimo. La ausencia de cooperación lleva a una situación inferior de la que se podría alcanzar con un esquema de mayor coordinación y entendimiento.[2]

El libro así concluye con una propuesta: la necesidad de avanzar hacia una autoridad tributaria mundial. Como mínimo, según Tanzi, este esquema debería alentar la comunicación y el intercambio de información tributaria de las autoridades nacionales y evitar soluciones independientes o acuerdos bilaterales de alcance restringido. Un escalón más ambicioso de la propuesta sería establecer un impuesto -la mención al “Tobin tax” es obligada aunque el autor sugiere alternativamente otras bases tributarias- con la finalidad de producir bienes públicos globales. A la postre, esta parece ser una manera de escapar a las limitaciones de origen: si bien los sistemas tributarios respondieron a las necesidades de la economía cerrada, parecería que éstos han dado lo mejor de sí, y que ha llegado el momento de reflexionar cómo se diseñan sistemas tributarios que respondan con eficiencia y equidad frente a la realidad de la globalización.

En síntesis, Taxation and Latin American Integration es un valioso compendio que resulta de interés no sólo para el especialista tributario, sino también para quienes están dedicados a examinar los desafíos que exige avanzar en la integración y en la adaptación a la economía global.

[1] El libro está disponible en su versión en inglés únicamente y ha sido publicado con el título de Taxation and Latin American Integration Vito Tanzi, Alberto Barreix y Luiz Villela editores. BID y David Rockefeller Center for Latin American Studies, Harvard University. 2008. (enlace)

[2] La cuestión tiene una gran actualidad y viene siendo señalada como un tema primordial de política económica, aún para el caso de países que, como Estados Unidos de América, serían los mayores beneficiarios del proceso de globalización. En tal sentido, en una columna reciente del Financial Times (en su edición del 4 de Mayo), Larry Summers, ex Secretario del Tesoro de ese país, de señala que EEUU debe promover mayor cooperación en materia de imposición de la renta de las corporaciones porque ha habido “una verdadera carrera hasta el fondo”. Consideraciones similares hace respecto de los “paraísos fiscales” que ponen al abrigo de las potestades tributarias nacionales a las grandes fortunas; esto debilita, argumenta Summers, la posibilidad de aplicar la imposición progresiva a la renta. (enlace)

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